本期專題報告的題目是《中國政府間財政關系構建:寓分權于集權之中》,作者是人大國發院研究員、財政金融學院教授呂冰洋。
政府間財政關系最主要是事權與稅權的分配關系,政府間財政間關系處理得當與否,對經濟發展、政府職能行駛、社會分配等問題均產生重要影響。我國現行政府間財政關系的框架奠定自1994年的分稅制改革,目前政府間事權分配存在的問題是,政府間職責不明確,導致各級政府缺位與越位現象并存,妨害了統一市場形成。稅權分配存在的問題是,地方政府稅收過多依賴對流動性稅基征稅,納稅人主要是企業,由此促使地方政府傾向為企業而非居民提供公共服務,刺激了工業投資和產能過剩,并刺激了房地產業畸形發展。
我國下一步政府間財政關系的調整方向是寓分權于集權之中:縣級政府適用財政聯邦制原則,縣以上政府適用財政郡縣制原則。具體來說,將財政事權集中在中央政府和縣級政府,弱化省級政府的事權、取消地市級政府并廢除其事權,達到虛省廢市的效果,形成啞鈴形分權結構。中央政府、省級政府、縣級政府的事權分配方向是:中央財政主要承擔與宏觀調控、維護統一市場、公平收入分配有關的職能,縣級政府主要承擔縣域內公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職能,省級政府主要行使監察權,主要作用是監督縣級政府的行為。具體做法是在“省直管縣”改革基礎上,逐漸將人事權、審批權、監督權上收到省級政府,并出臺《政府間事權分配條例》規范政府間事權分配關系。配套的行政體制改革是直接將縣級政府由正處級升到正廳級的辦法,讓地市級政府自動消亡。這樣省縣兩級政令行使更通暢,行政升格也會使得縣級政府更贊同改革。
為配合啞鈴式分權結構的調整,政府間稅權劃分也要進行改革,其方向是分稅為主、分成為輔,總體框架設計為:中央稅的主體稅種是增值稅、企業所得稅、消費稅、關稅;省級政府的主體稅種是個人所得稅;市級政府在取消之前,無主體稅種,財力缺口通過上級政府轉移支付解決;縣級政府的主體稅種是零售稅和房產稅,其他零散稅種作為輔助性稅種。
實現啞鈴式分權結構有三大好處。一是有利于穩定政治經濟秩序。減少省級政府權限,有利于強化中央權威,發揮其全局性職能,消除未來伴隨省域經濟擴大及省級政府權限過大造成的隱患。二是有利于激發基層活力。自古有言道:“郡縣治、天下安”。中國是由近三千個縣級單位組成,社會是否有活力,關鍵在于縣級治理是否有效。減少政府級次,擴大縣級政府事權,有利于發揮縣級政府的信息優勢,調動基層政府工作積極性。三是有利于推動政府職能轉變和經濟增長方式轉變。地方政府稅收來源很大程度上體現受益性原則,這促使地方政府為轄區居民提供好公共服務,也抑制了政府干預企業的沖動,讓市場在資源配置中的作用更好發揮。
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