本期專題報告的題目是《中國征地制度:過程、困境與出路》,作者是人大國發院研究員張清勇、豐雷。
進入21世紀后,我國征地領域出現了兩個明顯的特點。其一是征地規??涨?。20世紀80、90年代全國年均征地111.7萬畝和124.5萬畝,2003-2010年均494.3萬畝,最近的2011、2012年分別為853.1和776.6萬畝。第二個新特點是征地沖突大面積爆發。據統計,因征地引起的**件一度占全部農村**件的65%以上(程剛,2006)。作為應對,中央2004年建立了集中處理信訪突出問題及**件聯席會議機制,專門設立“農村土地征用專項工作小組”,各級政府都組建了“農村土地征用問題專項工作小組”。
為什么會發生如此巨大的變化?已有研究多從中國偏向經濟內容的政績考核以及分稅制改革后地方政府緩解財政困難的角度入手,從地方政府的工作重點在20世紀90年代中期以后從經營企業轉向了經營城市來討論,卻幾乎都忽略了一個事實,即這些因素最多只構成了地方政府主觀上的意愿,而忽略了可行性方面的因素。一些研究指出土地使用制度改革的深化和土地的資本化、二元土地制度的缺陷以及住房市場化改革在其中的作用,卻也都忽視了一個關鍵性的制度因素,即1998年土地管理法的修訂對中國征地制度的重大改動。
對于1998年修訂的《土地管理法》,主管部門認為該法以保護農民土地財產權為核心,做出了多項創新性規定,包括“賦予被征地的農村集體經濟組織和農民征地過程中的知情權和監督權”,征地條款“提高了征用土地補償費的標準,并對征地的程序、征地補償費用收支做出了規定,加強了對農村集體經濟組織和農民利益的保護”。類似的觀點廣為流傳,大量研究認為新《土地管理法》以保護農民的土地財產權為宗旨,該法的修訂是中國征地立法的一個重大進展,指出該法的修訂和實施增強了地權的安全性,有利于保護農民的權利(Ho,2005;Deininger and Jin,2009;張昭仁等,2011)。但是,如果該法確實是以保護農民土地財產權為核心的,那么新世紀以來征地領域的一系列新現象怎么可能出現?這也是為什么荷蘭學者Van Rooij(2007)會提出“中國征地沖突之謎”——“《土地管理法》和《農村土地承包法》的立法和實施取得了進步,征地沖突怎么可能會繼續(甚至惡化)”的原因。
1999年實施的《土地管理法》確實是比較晚近才修訂通過的,但僅從立法的先后順序,或者突出該法中的個別條款,就斷定其在保障地權上取得了進展,可能會過于武斷。主管部門稱該法賦予了農村集體經濟組織和農民征地過程中的知情權和監督權,與之相對應的問題是,有多少原來屬于他們的權利被取消了?新增了多少不利于他們的規定?總之,立法是否取得了進展,要與歷史上的規定進行完整、具體的比較之后,才能做出判斷。萬國鼎(1934)指出,學術研究、實際問題的解決中,“學理之研究,現實之調查,歷史之探討,均為不可或缺之準備?!醿娚袊?,亟待解決者中國土地問題,先民經驗,尤不可忽。而欲明現狀之造因,亦必追溯已往”。落實到征地問題上,是什么造成了新世紀以來征地領域的一系列問題?與之前相比,1998年修訂的《土地管理法》是否取得了進展?為什么作為焦點問題,征地制度改革十幾年來無法邁出實質性的步伐?1998年之前近半個世紀的征地立法和實踐中有無今天可以借鑒的經驗?對于這一系列問題,需要深入回顧歷史,才能做出回答。
為此,本文嘗試回顧1949年以來中國征地制度的歷史變遷過程。我們收集了歷次征地法律法規制定過程中的大量文本,輔之以筆者對立法關鍵人物的訪談記錄,深入征地政策和法規的制定過程,從幾次重大變革的“變”與“不變”中解讀征地制度變遷的來龍去脈,找尋征地制度改革難以推進的癥結與出路。
全文下載:人大國發院專題報告[NCT201501]