本期年度報告的題目是《城鎮化中的撤村并居與耕地保護:進展、挑戰與出路》,作者是人大國發院城鎮化研究中心課題組陶然教授等。
我國現行農村宅基地使用制度是在二十世紀80 年代初期發展起來的。1998 年以來,為了進一步加強耕地保護,對農村建房和農民宅基地開始進行嚴格管理。依據我國現有法律,農村宅基地由村級組織分配給村民,屬于農民集體所有,農戶只能在上面建造房屋供自己使用,轉讓只能在村集體內部進行,農民住宅不得向城市居民出售,不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證。
隨著我國工業化和城鎮化的快速推進,我國大量農村剩余勞動力不斷轉移到城鎮,農村開始逐步出現空心化問題。另一方面,由于現有體制下農村沒有形成合法的住房市場,新增的家庭無法通過正常的市場交易獲取農村住房,為了滿足這些家庭的住房需求,基層政府和社區組織不得不為其安排宅基地,導致農村空心化的背景下,村莊宅基地面積仍然不斷擴大。
與此同時,在我國當前建設用地管理體制下,工業和城市發展用地矛盾突出,耕地保護壓力仍然很大,為獲得計劃指標之外的建設用地指標,很多地方政府通過撤村并居、推動農民集中居住并將其宅基地復墾農村建設用地復來增加耕地,其本質是土地發展權的轉移與交易,且帶有一定的強制性。本報告分別介紹了成都“拆院并院”、浙江嘉興“兩分兩換”、天津“宅基地換房”以及重慶“地票交易”等幾種代表性的操作模式,還特別介紹了河北近年來的相關操作。
從撤村并居與農民集中居住的類型來看,一類是對單個行政村或其中的幾個村民小組(或自然村)的整治從而實現農民集中居住,另一類是多村合并,幾個行政村的農戶拆除舊房,在劃定的區域上修建新房,從而實現多村農戶的集中居住。推動方式分為政府主導、村集體主導及企業主導三類。由村社主導的村莊整治大都起步較早;由政府及企業主導的村莊整治則大多在最近幾年,尤其是2009年之后才開始。農民的新社區多為獨棟或聯排別墅,還有部分農戶住進了多層或高層樓房。相較于樓房,絕大多數農民明顯更偏好自由度更大的別墅,即使在上樓居住能獲得更多補償。新社區建設方式主要有統規統建、統規自建(及聯建)。新社區建設需要投入大量的資金,主要來源是財政支出,此外,新社區建設中還吸收了社會資本投入 ,新型農村社區建設搭建了社會資本流向農村的平臺。
村莊整治及新型農村社區建設有一定的積極意義。首先,滿足了農民改善農村基礎設施和生活環境的需求;其次,可以緩解城鎮化、工業化和農業現代化“三化”協調發展的土地制約,通過村莊整治可以節余出數額龐大的建設用地,又保障了耕地不減少、質量不降低,從而保障了糧食安全;第三,有助于提高公共資源投入規模不經濟,新型農村社區建設一舉改變了農村臟亂差的局面,農民的生活條件、生活水平有所提高。但在撤村并居中,但也出現了缺乏公共參與,大規模、運動式的整村拆遷造成社會資源的浪費以及不尊重農民意愿等問題。
本報告特別介紹了農村建設用地復墾與農地整理并軌的浙江模式,并比較了浙江模式與現有撤村并居政策的優劣。在浙江省的政策體系中,創造性地引入了“三合一”的整套市場機制,全面實現了土地發展權三個互補性要素土地規劃和計劃指標、基本農田保護、占補平衡的全方位跨區域市場化交易。其次,浙江省將這一套系統性制度,通過省人大立法、省政府規章等途徑正式規范起來,建立起一個運行良好、效率較高的土地發展權交易市場?!罢憬J健蓖瑫r還建立起一套總體上看行之有效的監管機制。
我們在總結既有改革經驗、教訓的基礎上,特別提出未來撤村并居與農村土地整治的政策組合:即未來應該如何規范各種土地發展權改革試驗、建立能夠提升土地利用效率、同時可以確保社會公正和農民財產權益的土地發展權市場的具體政策建議。我們認為,應該在積極穩妥、因地制宜、充分尊重農民意愿的原則下推進城鄉建設用地增減掛鉤政策的同時,培育以“增減掛鉤結余指標”為內容的跨區土地發展權交易市場。積極推動農地整理,培育以“折抵指標”為內容的土地發展權交易市場,也是未來中國在解決城市化過程中同時實現有效耕地保護與城市建設用地合理擴張的關鍵改革舉措。在農地整理基礎上再進行確權,有利于解決農地細碎化問題,并進一步促進農業的規?;洜I,實現城市化與農業現代化,城市化與農村發展,農業規模經營的同步推進。
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