我國人口老齡化和高齡化日趨加劇，有必要在基本養老服務清單的基礎上，進一步著力解決人民群眾在養老領域最“急難愁盼”的問題。而“老老人”長期照護就是“剛需中的剛需”，解決“老老人”的長期照護問題是實施積極應對人口老齡化國家戰略的應有之義，應作為完善基本養老服務體系的優先選項。
“老老人”不只是年齡更老的人
既往文獻和政策對“老老人”并沒有統一的定義。按照健康老齡化理念，可以將“老老人”理解為：一是年齡上“更老”的老人，根據聯合國的分類方法，年齡達到80歲及以上就稱為高齡老人，當然高齡老人中也有一部分功能發揮良好的健康老人；二是身體功能“更老”的老人，也就是已經部分或完全失能，需要依靠外部力量來實現正常生活起居的人。此外，“老老人”的照護政策也應該適用于符合條件的需要長期照護的殘疾人。
綜上，可以將“老老人”定義為60歲及以上的失能老年人，80歲及以上高齡老年人。未滿60周歲的殘疾人經評估后，如果達到失能狀況，可以享受“老老人”相關政策；60歲及以上經評估并未達到失能狀態，但因孤寡、特困等原因，客觀上存在長期照護需要，也可視情況部分享受“老老人”相關政策；80歲及以上高齡但功能完好的老人，可以根據其意愿選擇性享受“老老人”相關政策。
由此，應在推動“老老人”政策與現行基本養老保障政策有機銜接的同時，進一步明確落實基本養老服務清單中政府應盡的義務，更好地界定政府與家庭（個人）在養老中的義務，以在真正“兜住養老的底”的同時，進一步提高財政資金的使用效能。當然，在實際工作中，由于評估工作是按照老年人主動申請而開展的，并未做到“應評盡評”，存在失能老年人因為沒有提出評估申請而未被納入的可能。
“老老人”究竟需要什么服務
自從步入老齡社會以來，我國在養老服務體系建設方面取得了諸多成就，但這些成就與老年人的真正需求還存在一定偏差。對于大多數老年人，尤其是新時代“老老人”而言，難的不是生活照料，而是醫療服務。他們需要的是“家的氛圍、專業化的服務”，強調服務供給的可及性、服務質量的可靠性、服務價格的可承受性。不論是選擇機構養老還是社區居家養老，需要的都是整合式、一站式的醫養結合服務。
由此，照護服務的模式需要從單一養老或單一醫療向集生活照料、醫療、照護、預防、保健、康復、安寧療護于一體的綜合服務轉變；服務目標要從提高個體健康水平向提高總體健康福祉轉變；服務方式需要由“等老人上門”轉變為“走出院所大門，深入社區和家庭”，構建居家社區機構相協調、醫康養相融合的社會養老服務體系?？v觀部分發達國家，都普遍經歷了從家庭養老到機構養老、再回歸到社區和居家養老的發展歷程。
要實現這一目標，就必須以立法的形式構筑起有效的協作機制。要明確各級政府責任分工，央地政府各司其職，共同確保體制運行；要采取多工種協作的方式，合作完成照護任務；要搭建共享平臺，實現各供給主體之間的利益協調；要建立多層次醫康養服務協同機制，實現不同照護場景之間的有序銜接。
五方面完善長期照護服務體系
目前，不少地區已探索形成綜合醫院老年科、康復醫院、護理醫院、社區老年護理中心、安寧療護中心、家庭病床等覆蓋機構社區居家的全生命周期的養老、健康服務體系，長期護理保險試點工作也取得了一定成效。但是，“老老人”長期照護服務工作仍存在一些突出問題。例如，長期照護服務設施資源不足與結構性矛盾并存，多層次、多樣化提供主體間未形成有效協作機制，“老老人”的支付能力不足等。
對此，立足我國人口老齡化的現實國情，基于老齡化先行國家的經驗與教訓，可以從五方面完善“老老人”長期照護服務體系。
一是建立“老老人”綜合分析和預警機制。不僅要對老年人“應評盡評”，還要完善“老老人”的統計口徑，構建起多部門共享的信息系統和信息公開制度，實現對“老老人”照護服務需求的精準把握。
二是完善戰略規劃與配套設施布局?？茖W處理機構內照護與居家社區照護的關系，強化兜底保障，并在實踐層面建立起多層次、多渠道的照護服務供給體系。整合現有公共空間和活動設施、社區服務資源，強化“老幼共融”，盤活存量資源，建設集托育服務、養老服務、健康服務、文體活動、親子愛幼于一體的“家門口”服務綜合體。根據“老老人”的分類標準，建立涵蓋院前預防、院中診治、術后康復、長期照護、安寧療護全過程的需求認定制度，同時，積極開展家庭“適醫化”改造，實現整體謀劃、供需匹配。
三是建立多層次醫康養服務協同機制。以街道（鄉鎮）社區衛生服務中心為主體，構建三級醫養結合服務網絡，分類施策支持機構提高服務能力。根據老年人不同健康狀況，建立家庭養老照護床位、機構養老床位、康復醫院床位、社區老年護理中心床位、綜合醫院老年醫學科床位的“五床聯動”機制。
四是循序漸進推動老年健康服務體系深層次改革。不斷完善家庭照顧者支持政策，增強家庭功能，鼓勵老年人自我管理、自我照護。此外，深化醫療保障制度改革，盡快全面推行長期護理保險制度，擴大支付端的融資渠道。
五是多措并舉化解人力資源不足的矛盾。不僅要注重完善符合長期照護行業特點的職業發展體系，還要提高照護人員的待遇保障，更要積極探索人才隊伍接續的多種方式，包括為照護領域人員設定差異化退休年齡、大力發展人工替代技術和智慧照護服務等。
（作者黃石松，系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員 北京市老年學和老年健康學會會長）